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科学立法民主立法依法立法

——“十三五”期间税收立法全面提速情况综述

2020-11-13 11:29:05 来源: 中国财经报

自2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“落实税收法定原则”后,2015年党中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》进一步明确“力争在2019年完成全部立法程序,2020年完成落实税收法定原则”的时间表,我国税收立法工作由此开始全面提速,“十三五”也成为“落实税收法定原则”改革任务的关键时期。相对于之前的税收立法情况,“十三五”期间的税收立法工作进展迅速,已经完成了8个税种的立法工作,并在多个方面取得了突破性的进展。至此,我国已有11个税种上升至法律层面,为全面实现税收法治化和推动实现国家治理体系和治理能力现代化奠定了重要的基础。


  “十三五”时期8税种完成立法


  “十三五”之前,我国已进行税收立法的只有个人所得税法、企业所得税法和车船税法3个实体法以及作为程序法的税收征管法,18个税种中有15个有待立法。


  按照“落实税收法定原则”的要求,“十三五”期间加快了税收立法的步伐。截止到2020年10月底,我国已经完成了8个税种的立法工作,分别是环境保护税法、烟叶税法、船舶吨税法、耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法、城市维护建设税法和契税法。考虑到全国人大常委会2020年立法计划中只明确了继续审议城市维护建设税法和契税法,初次审议的法律案中没有税收法律,因而预计“十三五”期间完成立法的将只有上述8个税种。


  8个税种的具体立法情况为:2016年12月通过环境保护税法;2017年12月通过烟叶税法和船舶吨税法;2018年12月通过耕地占用税法和车辆购置税法;2019年8月通过资源税法;2020年8月通过城市维护建设税法和契税法。其中,环境保护税法属于“新开征的税种应制定相应的税收法律”的情形,而其他7部税法则属于“现行的税收条例应通过修改上升为法律”的情形。


  同时,“十三五”期间还完成了对个人所得税法的修订工作。2018年8月,十三届全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》,对个税法进行了第七次修正,实施了综合与分类相结合税制等改革。此外,还进行了部分税种的立法前期准备工作,财政部、国家税务总局分别于2018年和2019年发布了印花税法、土地增值税法、增值税法和消费税法4部税法的征求意见稿,向社会公开征求意见。


  坚持科学立法、民主立法、依法立法


  按照落实税收法定原则的时间表,“十三五”完成相关税收立法的时间紧、任务重。尽管未能力争在2020年完成“落实税收法定原则”的目标任务,但“十三五”期间的税收立法遵循“坚持科学立法、民主立法、依法立法”的要求,立法速度得以提升,立法质量得到保证,立法技术也进一步完善。


  一是兼顾了税收立法速度与立法质量。我国现行税制中的部分税种涉及面广、情况复杂,为追求立法速度而不考虑立法质量,既不符合制定“良税”的要求,也不符合“落实税收法定原则”的内在精神。“十三五”完成立法的税种基本都属于《贯彻落实税收法定原则的实施意见》中明确的“不涉及税制改革的税种,可根据相关工作进展情况和实际需要,按照积极、稳妥、有序、先易后难的原则,将相关税收条例逐步上升为法律”的情况。而目前尚未立法的增值税、消费税和房地产税等税种,则属于“与税制改革相关的税种,将配合税制改革进程,适时将相关税收条例上升为法律,并相应废止有关税收条例”的情况。因此,“十三五”时期的税收立法工作遵循着先易后难,成熟一个、立法一个的思路,在加快税收立法速度的同时追求“良法善治”,兼顾了立法速度和立法质量,使“税收法定”能够名实相符。


  二是通过税收立法巩固了税制改革成果。将暂行条例上升为法律,不是简单的税收法律级次的提高,而是结合我国税制改革的不断推进,及时让税制改革成果获得立法巩固。“十三五”时期立法的多部税法虽然都强调了税制平移和税负水平总体不变,但同时也根据实际对部分税制内容进行了调整。例如,资源税法将历年以来的从价计征等改革在法中进行了明确,并在此基础上进一步完善,包括规定对原矿和选矿分别确定具体适用税率等,增强了税法的确定性和规范性。耕地占用税法、契税法等税法也借助立法时机完善了相关税制要素,并在法中对部分政策性减免税进行规范和明确,使其成为长期性的制度。同时,各部税法还根据“放管服”改革等要求优化征管制度。如城市维护建设税法中规定纳税义务发生时间、扣缴义务人、扣缴义务发生时间与增值税和消费税保持一致并同时缴纳,契税法中规定将纳税申报和缴纳期限合二为一,以简化纳税程序和便于纳税人操作。此外,各部税法中还结合征管改革的需要,对涉税信息共享和协作机制等税收征管事项进行了规定。


  三是充分贯彻了税收民主立法的要求。税收涉及广大人民的利益,因而要通过税收立法反映人民诉求,凝聚社会共识,体现人民意志。“十三五”期间,由财税部门和国务院法制办向社会公开征求意见的有环境保护税法、烟叶税法、船舶吨税法、耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法、城市维护建设税法、印花税法、土地增值税法、增值税法、消费税法11部税法征求意见稿,由全国人大向社会公开征求意见的有环境保护税法、资源税法、城市维护建设税法、契税法4部税法草案。这充分体现了税收立法的公开,通过充分听取社会各方面意见提高税收立法质量。


  “十四五”需全面落实立法任务


  按照“落实税收法定原则”的任务要求,在“十三五”期间未完成的相关税收立法任务,在“十四五”期间将需要继续完成。


  一是加快完成未立法税种的立法工作。目前税制中未立法的税种是印花税、增值税、消费税、关税和房地产税。具体看,《国务院2020年立法工作计划》已将印花税法草案作为拟提请全国人大常委会审议的法律案,预计“十四五”初期应能够完成印花税的立法;增值税法和消费税法都已公开征求意见,财政部2020年立法工作安排中也提出“力争年内完成增值税法、消费税法、关税法的起草工作,及时上报国务院。”可以看到,这三个税种都基本完成了立法的前期准备工作。2015-2018年的全国人大常委会立法工作计划,在预备项目中都提出了制定房地产税法,但至今尚未公开征求意见。由于房地产税的争议较大,因而可能成为最后完成立法的税种。


  二是进行税收征管法等税法的修订工作。2018年和2019年的国务院立法工作计划中都有提请全国人大常委会审议税收征收管理法(修订草案)的内容,预计“十四五”期间应能够完成税收征管法的修订工作。同时,还需要结合税制改革的进展和税种实施情况,对环境保护税法和资源税法等税法进行修订。


  三是废止1984年全国人大授权决定。按照《贯彻落实税收法定原则的实施意见》的要求,在“十四五”将全部税收条例上升为法律或废止后,应提请全国人民代表大会废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。


  四是推进非税收入的立法工作。非税收入作为政府收入的重要组成部分,与全面落实税收法定原则相同,也需要实现非税收入法定。为此,应统筹推进政府非税收入改革,加快非税收入的立法进程。财政部在2020年立法工作安排中也已提出了对政府非税收入管理开展立法研究。


  总体看,“十三五”时期已经为我国加快税收立法打下了良好的基础,预计“十四五”将能够完成全面贯彻落实税收法定原则的任务。这将有助于完善我国税收法律制度,进一步规范政府行为,并为推动经济高质量发展和实现国家治理体系和治理能力现代化提供更坚实的制度保障。(作者 许文 )


  (作者单位:中国财政科学研究院)

【编辑】刘春 【责任编辑】刘均

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